Clasificación de las leyes a propósito de la modificación de la ley de garantías
Por: Abogada Gloria Yaneth Vélez Pérez
Twitter @JuridicaAsesora
Los Abogados muchas veces olvidamos lo fundamental del derecho, como lo es, por ejemplo, la clasificación de las leyes y los principios de legalidad y de reserva de ley. Y es que estamos tan ocupados en asuntos políticos, de institucionalidad, de imagen en las redes sociales y del procedimiento de cada juzgado o lidiando con la arbitrariedad administrativa estatal y privada, que la esencia del derecho y de las fuentes del derecho no solo las hacemos a un lado, sino que las evitamos y, esto es comprensible porque, a veces, no es fácil ocuparse de ese tema. Sin embargo, en ocasiones ciertas circunstancias nos obligan a recordar el derecho del derecho, para poder hacer un juicio en derecho, sobre las leyes que se han aprobado contrariando el derecho, tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Presupuesto en la que se encierra la suspensión parcial del “parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, referente a la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en el periodo de elecciones a la presidencia de la república.”[1]
Por el olvido de lo fundamental del derecho, pero también por desconocimiento y hasta por desinterés, dejamos pasar y toleramos como Abogados que el mismo Congreso de la República, que debe ser un pilar de legalidad y del Estado Social de Derecho porque es el que tiene la competencia de expedir las leyes, vulnere el ordenamiento jurídico mediante la expedición de leyes que regulan o se ocupan de una materia, que no deben regular o de la que no deben ocuparse, por ser una materia objeto de regulación de un tipo particular de ley, porque no todas las leyes son iguales, ni regulan lo mismo, ni se tramitan igual para la regulación de lo que les corresponde y en este importante y aparente trabalenguas está el control a la arbitrariedad y la defensa del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Por lo anterior, aporto en esta columna lo atinente a la clasificación de las leyes, una de las fuentes del derecho de envergadura porque por virtud de ella logra materializarse ese Estado constitucional y democrático. Y es que comprendiendo las clases de leyes que existen y de qué se ocupa cada una, podrán todas las personas valorar la función del Congreso y reprocharla cuando corresponda, esto es, cuando el Congreso se ocupe, por ejemplo, de tratar mediante una ley ordinaria un asunto que debe ser tratado por la vía de una ley estatutaria.
Esta clasificación de las leyes encuentra sustento en el objeto que regulan y en la jurisprudencia, lo cual, pedagógicamente, permite comprender mejor su alcance:
1. Las leyes cuasiconstitucionales
Son leyes, producto del procedimiento legislativo, desde el punto de vista orgánico, pero desde el punto de vista material, estas leyes cumplen un papel que tiene que ver con la primera tarea del Estado que es la organización fundamental, por lo tanto, desde el punto de vista material, ellas tienen que ver con la organización fundamental del Estado, es por ello que esas leyes tienen que ocupar un nivel jerárquico cercano al constitucional, si el papel es el de una norma constitucional, tiene que ocupar el nivel jerárquico de la norma constitucional y puede esa razón modificar disposiciones constitucionales, siendo una Ley, ejemplo: el Artículo 378 de la Constitución dice que el Congreso puede expedir una Ley para convocar un referendo para modificar la constitución, lo que hizo el entonces Presidente Uribe para modificar la constitución, pero como la ciudadanía dijo no, se le dijo no a la ley y si se hubiese dicho si, lo que se hubiese dicho era sí a una reforma constitucional. El contenido de esa ley es una norma constitucional.
El Artículo 98 habla de la ciudadanía, pero no la define. Mientras la Ley no decida otra cosa, la ciudadanía será de 18 años. Quiere decir que si el Congreso decide otra cosa, mediante una ley se podría reformar el parágrafo del Artículo 98 atinente a la mayoría de edad.
2. Leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre derechos humanos:
La Constitución colombiana hace parte de todo el movimiento de los derechos humanos, al punto que los derechos humanos no son solo un enunciado, sino que se convierten en un punto de referencia para la interpretación constitucional y por lo tanto de lo que se planifique y haga en el Estado por las Autoridades Públicas.
3. Leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre asuntos políticos y económicos
Estas leyes tienen un claro objeto y así mismo se infiere de las facultades del Congreso.
4. Leyes Orgánicas
Las Leyes Orgánicas tienen como rol, en sentido estricto, no la regulación de una conducta, sino que le corresponde ser una ley procedimental, es decir, que fija procedimientos que debe expedir el Congreso para expedir otras leyes como por ejemplo la ley orgánica del presupuesto que en su contenido le dice al Congreso qué debe hacer para expedir el presupuesto y esa ley orgánica del presupuesto le dice también al Congreso qué debe hacer para expedir la Ley del Plan, así también, la Ley Orgánica del Congreso le indica cómo debe proceder para expedir otra Ley.
La jerarquía de estas leyes depende de la jerarquía de la ley a que se refiere la ley orgánica
5. Leyes Estatutarias
Las leyes estatutarias son las que regulan los derechos fundamentales, tienen un procedimiento especial y tienen, además, control previo por la Corte Constitucional.
6. Leyes Marco
Es una especie de ley ordinaria, tiene el mismo nivel jerárquico de la ley ordinaria, solo que la ley marco establece unos parámetros para que dentro de ese marco, el gobierno cumpla el papel de legislador, el ejemplo típico lo trae el Artículo 150 de la Constitución Política numeral 19: dictar las normas generales
7. Leyes de Intervención
Estas son una especie de leyes marco.
8. Leyes de Planificación
La ley de planificación también es una especie de ley marco, consta de dos partes: una general y otra especial y se comprende mejor con el Artículo 339 y ss de la Constitución Política. En el 399 se dice que “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.”
9. Leyes de facultades
Son aquellas por medio de las cuales el Congreso le presta competencias suyas al Gobierno, Artículo 150 – 10 y son las conocidas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley.
El numeral mencionado indica:
“ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
… 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”
10. Leyes de autorizaciones Esas leyes son aquellas por medio de las cuales el Congreso le da permiso al gobierno para que el Gobierno desarrolle una competencia que es del Gobierno y así se indica en el Artículo 150-9.
…9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.”
11. Leyes administrativas
Cumplen el papel de un acto administrativo, realmente no cumplen el papel de ley regulatoria de alguna conducta, o que confiera alguna facultad o que fije un marco o conceda una autorización. Estas leyes son prácticamente actos administrativos del Congreso en estricto sentido. Como ejemplo se puede mencionar una ley de honores.
12. Leyes ordinarias
Son todas aquellas que se ocupan de las materias que no se ocupan las leyes especiales.
Visto brevemente lo anterior, retomo lo atinente a la aprobación que tanto la plenaria del Senado y de la Cámara, realizaron del Proyecto de Ley contentivo del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022. Este nuevo proyecto que surtió todo el trámite para convertirse en ley, no se ocupó solamente del presupuesto, sino que incorporó, una suspensión del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, y que se refiere como ya lo indiqué en renglones precedentes, a la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en el período de elecciones a la presidencia de la república y ese nuevo proyecto que pretende convertir en ley, lo hace en el Artículo 125, en el que:
Se mantienen las siguientes prohibiciones dispuestas en la Ley de Garantías para las elecciones del 2022:
Las únicas excepciones en las que se permitirá la contratación directa o la vinculación que afecte la nómina estatal serán:
En el contexto de la clasificación de las leyes, así como en relación con aquello que cada una regula y la forma como se deben expedir, importante es señalar que la Ley de Garantías es una Ley estatutaria y la Ley del Presupuesto recientemente aprobada por el Congreso de la República, es una Ley ordinaria y a este tipo de leyes no les está permitido regular o tratar asuntos que son de la competencia u objeto de una ley como la estatutaria.
Por lo anterior, estimo, salvo mejor opinión, que el Congreso de la República ha contrariado el ordenamiento jurídico y ha puesto en vilo las garantías electorales.
Referencias:
[1] https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2021/10/congreso-de-la-republica-de-colombia-modifica-la-ley-de-garantaas
[2] Holland & Knight.https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2021/10/congreso-de-la-republica-de-colombia-modifica-la-ley-de-garantaas
Por el olvido de lo fundamental del derecho, pero también por desconocimiento y hasta por desinterés, dejamos pasar y toleramos como Abogados que el mismo Congreso de la República, que debe ser un pilar de legalidad y del Estado Social de Derecho porque es el que tiene la competencia de expedir las leyes, vulnere el ordenamiento jurídico mediante la expedición de leyes que regulan o se ocupan de una materia, que no deben regular o de la que no deben ocuparse, por ser una materia objeto de regulación de un tipo particular de ley, porque no todas las leyes son iguales, ni regulan lo mismo, ni se tramitan igual para la regulación de lo que les corresponde y en este importante y aparente trabalenguas está el control a la arbitrariedad y la defensa del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Por lo anterior, aporto en esta columna lo atinente a la clasificación de las leyes, una de las fuentes del derecho de envergadura porque por virtud de ella logra materializarse ese Estado constitucional y democrático. Y es que comprendiendo las clases de leyes que existen y de qué se ocupa cada una, podrán todas las personas valorar la función del Congreso y reprocharla cuando corresponda, esto es, cuando el Congreso se ocupe, por ejemplo, de tratar mediante una ley ordinaria un asunto que debe ser tratado por la vía de una ley estatutaria.
Esta clasificación de las leyes encuentra sustento en el objeto que regulan y en la jurisprudencia, lo cual, pedagógicamente, permite comprender mejor su alcance:
1. Las leyes cuasiconstitucionales
Son leyes, producto del procedimiento legislativo, desde el punto de vista orgánico, pero desde el punto de vista material, estas leyes cumplen un papel que tiene que ver con la primera tarea del Estado que es la organización fundamental, por lo tanto, desde el punto de vista material, ellas tienen que ver con la organización fundamental del Estado, es por ello que esas leyes tienen que ocupar un nivel jerárquico cercano al constitucional, si el papel es el de una norma constitucional, tiene que ocupar el nivel jerárquico de la norma constitucional y puede esa razón modificar disposiciones constitucionales, siendo una Ley, ejemplo: el Artículo 378 de la Constitución dice que el Congreso puede expedir una Ley para convocar un referendo para modificar la constitución, lo que hizo el entonces Presidente Uribe para modificar la constitución, pero como la ciudadanía dijo no, se le dijo no a la ley y si se hubiese dicho si, lo que se hubiese dicho era sí a una reforma constitucional. El contenido de esa ley es una norma constitucional.
El Artículo 98 habla de la ciudadanía, pero no la define. Mientras la Ley no decida otra cosa, la ciudadanía será de 18 años. Quiere decir que si el Congreso decide otra cosa, mediante una ley se podría reformar el parágrafo del Artículo 98 atinente a la mayoría de edad.
2. Leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre derechos humanos:
La Constitución colombiana hace parte de todo el movimiento de los derechos humanos, al punto que los derechos humanos no son solo un enunciado, sino que se convierten en un punto de referencia para la interpretación constitucional y por lo tanto de lo que se planifique y haga en el Estado por las Autoridades Públicas.
3. Leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre asuntos políticos y económicos
Estas leyes tienen un claro objeto y así mismo se infiere de las facultades del Congreso.
4. Leyes Orgánicas
Las Leyes Orgánicas tienen como rol, en sentido estricto, no la regulación de una conducta, sino que le corresponde ser una ley procedimental, es decir, que fija procedimientos que debe expedir el Congreso para expedir otras leyes como por ejemplo la ley orgánica del presupuesto que en su contenido le dice al Congreso qué debe hacer para expedir el presupuesto y esa ley orgánica del presupuesto le dice también al Congreso qué debe hacer para expedir la Ley del Plan, así también, la Ley Orgánica del Congreso le indica cómo debe proceder para expedir otra Ley.
La jerarquía de estas leyes depende de la jerarquía de la ley a que se refiere la ley orgánica
5. Leyes Estatutarias
Las leyes estatutarias son las que regulan los derechos fundamentales, tienen un procedimiento especial y tienen, además, control previo por la Corte Constitucional.
6. Leyes Marco
Es una especie de ley ordinaria, tiene el mismo nivel jerárquico de la ley ordinaria, solo que la ley marco establece unos parámetros para que dentro de ese marco, el gobierno cumpla el papel de legislador, el ejemplo típico lo trae el Artículo 150 de la Constitución Política numeral 19: dictar las normas generales
7. Leyes de Intervención
Estas son una especie de leyes marco.
8. Leyes de Planificación
La ley de planificación también es una especie de ley marco, consta de dos partes: una general y otra especial y se comprende mejor con el Artículo 339 y ss de la Constitución Política. En el 399 se dice que “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.”
9. Leyes de facultades
Son aquellas por medio de las cuales el Congreso le presta competencias suyas al Gobierno, Artículo 150 – 10 y son las conocidas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley.
El numeral mencionado indica:
“ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
… 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”
10. Leyes de autorizaciones Esas leyes son aquellas por medio de las cuales el Congreso le da permiso al gobierno para que el Gobierno desarrolle una competencia que es del Gobierno y así se indica en el Artículo 150-9.
- “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
…9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.”
11. Leyes administrativas
Cumplen el papel de un acto administrativo, realmente no cumplen el papel de ley regulatoria de alguna conducta, o que confiera alguna facultad o que fije un marco o conceda una autorización. Estas leyes son prácticamente actos administrativos del Congreso en estricto sentido. Como ejemplo se puede mencionar una ley de honores.
12. Leyes ordinarias
Son todas aquellas que se ocupan de las materias que no se ocupan las leyes especiales.
Visto brevemente lo anterior, retomo lo atinente a la aprobación que tanto la plenaria del Senado y de la Cámara, realizaron del Proyecto de Ley contentivo del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022. Este nuevo proyecto que surtió todo el trámite para convertirse en ley, no se ocupó solamente del presupuesto, sino que incorporó, una suspensión del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, y que se refiere como ya lo indiqué en renglones precedentes, a la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en el período de elecciones a la presidencia de la república y ese nuevo proyecto que pretende convertir en ley, lo hace en el Artículo 125, en el que:
- “Se suspende para el año 2022, el inciso referente a la prohibición de celebrar convenios interadministrativos del parágrafo del artículo 38.
- Estará permitido celebrar convenios administrativos para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación en el periodo electoral del 2022.
- Esta modificación aplicará únicamente para las elecciones del año 2022, salvo que se expida una norma que derogue definitivamente o suspenda el inciso suspendido del artículo 38 de la Ley de Garantías.
Se mantienen las siguientes prohibiciones dispuestas en la Ley de Garantías para las elecciones del 2022:
- A partir del 29 de enero de 2022 (cuatro meses previos a las elecciones del presidente de la república) se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal, en la Rama Ejecutiva del Poder Público.
- A partir del 29 de enero de 2021 queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del estado.
Las únicas excepciones en las que se permitirá la contratación directa o la vinculación que afecte la nómina estatal serán:
- para defensa y seguridad del estado
- contratos de crédito público
- los destinados a atender emergencias educativas, sanitarias y desastres
- para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, de sastres naturales o casos de fuerza mayor”[2]
En el contexto de la clasificación de las leyes, así como en relación con aquello que cada una regula y la forma como se deben expedir, importante es señalar que la Ley de Garantías es una Ley estatutaria y la Ley del Presupuesto recientemente aprobada por el Congreso de la República, es una Ley ordinaria y a este tipo de leyes no les está permitido regular o tratar asuntos que son de la competencia u objeto de una ley como la estatutaria.
Por lo anterior, estimo, salvo mejor opinión, que el Congreso de la República ha contrariado el ordenamiento jurídico y ha puesto en vilo las garantías electorales.
Referencias:
[1] https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2021/10/congreso-de-la-republica-de-colombia-modifica-la-ley-de-garantaas
[2] Holland & Knight.https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2021/10/congreso-de-la-republica-de-colombia-modifica-la-ley-de-garantaas
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