La Responsabilidad de las autoridades municipales por no incorporar la gestión del riesgo para la prevención de desastres en los Planes de Ordenamiento Territorial POT
Por: Abogada Gloria Yaneth Vélez Pérez
El cambio climático ha hecho que aumente para la población en general su estado de vulnerabilidad. Ya no es sólo la inseguridad por hechos y actos violentos lo que hace que comunidades enteras tengan que afrontar el dolor y la angustia por la pérdida de un ser querido o de varios, sino que los riesgos de desastres que por causa de hechos de la naturaleza se han concretado, son hoy un factor más del temor, máxime cuando muchos de esos riesgos o no fueron identificados o lo fueron pero no se mitigaron con el nivel de eficacia necesaria para impedir las tragedias y las pérdidas de vidas y de bienes que al menos en Colombia se presentaron, según fueron dando cuenta los medios de comunicación y la creación de programas como el de Colombia Humanitaria.
Lo anterior, se cree, poco se ha meditado dentro de un contexto jurídico, seguramente porque son tan urgentes las medidas que se deben tomar luego de ocurridos los desastres que se olvida o pierde de vista cuáles fueron las que se debieron tomar oportunamente y por quién, antes de que los desastres ocurrieran.
El riesgo de ocurrencia de un desastre por causa de hechos de la naturaleza sin duda siempre estará presente, no obstante los Estados organizados para precaver estas situaciones así como las medidas que las puedan evitar o mitigar disponen una serie de acciones y de responsabilidades que le atribuyen, por lo general, a las autoridades locales las cuales mediante una praxis administrativa estatal eficiente, eficaz, publica y celera, se unen a los espacios nacionales para que desde un contexto y competencia más amplia se dispongan los apoyos para dar soluciones certeras en la eliminación o mitigación de los riesgos. Al respecto, Colombia, al menos en teoría, no es la excepción y lo aquí referido en principio se le atribuye a las entidades territoriales.
Dado lo anterior, lo primero que se abordará en este escrito es un contexto normativo constitucional que haga alusión a las entidades territoriales y su razón de ser, luego se descenderá a dichas entidades propiamente dichas con especial mención del Municipio, sus autoridades y las funciones que les corresponden según la Constitución, se hará mención de la autonomía territorial y su alcance, luego se enfatizará en dos importantes funciones de corte constitucional consagradas para los Municipios en cabeza de sus dirigentes y que ya se encuentran desarrolladas por el legislador tales como los planes de ordenamiento territorial y la prevención de desastres, y se culminará, de un lado, con una referencia sobre los responsables de la formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial sí como de los de análisis y gestión de riesgos y la responsabilidad que entraña que las autoridades municipales no cumplan con las dos funciones señaladas y, del otro lado, con un llamado o invitación a todos los habitantes del territorio nacional para que se inserten de manera activa en procesos que conduzcan a la eficacia de la normatividad vigente que tenga como propósito preservar la vida y los bienes mediante acciones afirmativas oportunas que ayuden a precaver, mitigar y eliminar riesgos de desastres.
Contexto constitucional de las entidades territoriales
De acuerdo con el Artículo 1 de la Constitución Política “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”
Si se detalla en esta disposición constitucional, se puede apreciar que ella alude a diferentes aspectos que son determinantes para el funcionamiento del Estado con ocasión de que allí se contiene, entre otros, su vocación social y jurídica y el carácter unitario, la esperanza de la participación popular y el respeto por la pluralidad y la dignidad de las personas, el interés general y la orientación administrativa en tanto se hace referencia a la descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales.
Cada uno de los elementos del Artículo 1 de la Constitución Política tienen, sin duda alguna, su sentido y significado conforme a la lectura e integración que se realice de ellos individualmente considerados pero en relación con los otros, es decir, tomar un solo elemento como el interés general para interpretarlo requiere ser conectado con los otros para poder comprender en quiénes recae el interés general y bajo cuáles criterios. Igual ocurre con elementos como la autonomía de las entidades territoriales que para leerse e interpretarse debe conectarse a los otros elementos como por ejemplo el trabajo, la solidaridad, el respeto por la dignidad humana como para enunciar sólo algunos.
Incluso, cada elemento que hace parte del Artículo 1 de la Constitución logra hoy ser leído desde un positivismo con ocasión de la regulación que ha obtenido en el ordenamiento jurídico. Particularmente para los propósitos de este escrito se partirá del concepto de entidades territoriales y su autonomía, para desarrollar principalmente una de ellas como se verá, la cual a la par del desarrollo se conectará con los demás elementos que la disposición constitucional mencionada refiere, dado que sin ellos, la razón de ser de las entidades territoriales desaparecería.
Entidades territoriales en Colombia
Al mencionarse el término genérico de entidades territoriales en el Artículo 1 de la Constitución Política, se hace indispensable armonizarlo con el Artículo 286 que establece que “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas y que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”.
El Municipio, las autoridades municipales y la autonomía
Especialmente con respecto al Municipio, la Constitución Política en el Artículo 311 lo considera como una entidad fundamental de la división político‑administrativa del Estado a la cual le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Para la administración del Municipio la Constitución Política atribuye esta responsabilidad a dos clases de autoridades, así: En el Artículo 312 indica que “en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.” Y en el Artículo 314 se señala que “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.”
Estas dos autoridades locales: Concejo Municipal y Alcalde tienen atribuidas funciones constitucionales en los Artículos 313 y 315, respectivamente. De dichas funciones concretamente se resaltan por el interés de este Artículo, las siguientes:
“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
…2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
…5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen.”
Tanto el Alcalde como el Concejo Municipal para ejercer las funciones que les corresponde, cuentan con la autonomía que en el Artículo 1 de la Constitución Política se le atribuye a las entidades territoriales, el Municipio entre ellas. Al respecto, la Doctora en Derecho Constitucional Paula Robledo Silva en su texto la Autonomía Municipal en Colombia, señala que “La Constitución de 1991 introdujo la autonomía de los entes territoriales como principio fundamental del Estado. Esta innovación constitucional ha llevado a un replanteamiento de la estructura territorial colombiana y de las relaciones entre el poder central y las distintas entidades territoriales, entre ellas los entes municipales.
La vida local y la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos por parte de las administraciones municipales se presentaron como claras preocupaciones de los constituyentes de 1991 y se vieron reflejadas en la carta política. Por ello el nivel municipal terminó, por lo menos desde el punto de vista formal, favorecido por la Constitución. Y además señala que la circunscripción de la noción de autonomía al ámbito territorial básicamente significa la referencia a la idea de distribución del poder entre el Estado, entendido este como instancia central, y las entidades inferiores, es decir las instancias territoriales que lo conforman. Bajo este entendido , la autonomía municipal puede definirse como la capacidad que tienen los entes locales, por mandato constitucional, para gestionar sus respectivos intereses a través de sus propios órganos y bajo su propia responsabilidad. Se trata entonces del derecho y el deber de participar en todos los asuntos (nacionales, regionales, municipales o provinciales) que involucren intereses de sus comunidades.”[i] Constitucionalmente, la autonomía de las entidades territoriales se encuentra contenida, además del Artículo 1, en el 287, y dicha autonomía se concreta en autonomía política, autonomía administrativa y autonomía financiera. Valga anotar que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta sino relativa con ocasión de que Colombia se erige como una república unitaria, además las Alcaldes se encuentran sometidos a órdenes e instrucciones del Gobernador y del Presidente de la República en materia de orden público como la precisa también la autora citada. Otra subordinación es a lo que disponga la Constitución y la Ley, según se vio en las funciones de los Concejos Municipales y de los Alcaldes.
Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial y de Gestión del Riesgo de Desastres como funciones de las autoridades municipales
Establecido el contexto anterior en el que se resaltan principios como el interés general, la dignidad humana y la autonomía territorial y funciones constitucionales que aluden al desarrollo social, al uso del suelo, al ordenamiento del territorio y a otras que señale la Constitución y la Ley, se precisa que sobre estos temas en particular el Congreso de la República ha expedido dos importantes leyes años que son constitutivas de claras competencias específicas para los Municipios en materia de ordenamiento territorial y de prevención de desastres como parte de su contenido. Estas dos leyes son la Ley 388 de 1997 y la Ley 1523 de 2012.
Mediante la ley 388 de 1997 el Congreso de Colombia dicto disposiciones jurídicas tenientes a armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo consagradas en la Ley 152 de 1994, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. Con esta Ley también pretendió el legislador, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.[ii]
Con la Ley 388 de 1997, el ordenamiento del territorio fue ratificado en el Artículo 3 como una función pública para el cumplimiento de varios fines, entre ellos “Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.”
Esta Ley también incorporó de manera expresa en el Artículo 4 la participación democrática cuyo alcance es que en ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones.
Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 de dicha Ley.
Conceptualmente el ordenamiento del territorio municipal y distrital según el Artículo 5 de la Ley en cita comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Por su parte según el Artículo 6, el ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible,
El ordenamiento del territorio se concreta en un plan de ordenamiento territorial y según el Artículo 9 de la Ley 388 de 1997 el plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo y se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes;
b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes;
c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
No obstante cuando la Ley 388 de 1997 se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el artículo 9, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo.
En todo caso y conforme al Artículo 11 de la misma Ley los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes: El componente general, el componente urbano y el componente rural.
A la obligatoriedad de formular el plan de ordenamiento territorial, se suma la recientemente expedida Ley 1523 de 2012[iii] por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Esta Ley impone contenido a los planes de ordenamiento territorial, contenido que no puede ser ignorado o puesto al margen por parte de las autoridades municipales, esto es los Alcaldes y los Concejos Municipales so pretexto de la autonomía territorial con ocasión de que dicha Ley consagra la gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Agrega dicha Ley que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
Precisa que para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos.
Esta ley consagra una importante declaración de principios orientadores de la gestión del riesgo, tales como: igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, Principio sistémico, de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y oportuna información.
Responsabilidad de la gestión y por la omisión
¿De quién es la responsabilidad por la identificación de los riesgos de desastres y en qué documento o tipo de acto deben hacerse visibles en aras de que puedan ser considerados como de atención prioritaria?
Los responsables de la gestión del riesgo y de su incorporación en los planes de ordenamiento territorial son los Alcaldes y los Gobernadores que poseen la responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres, se suman a ellos según el Artículo 2 de la Ley 1523 de 2012 todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano y con funciones de apoyo las Corporaciones Autónomas Regionales o de desarrollo sostenible conforme lo dispone el Artículo 31 de la la misma Ley.
Para efectos de gestión del riesgo en las entidades territoriales la Ley 1523 de 2012 se refirió en su Artículo 37 a los Planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, para lo cual señaló que las autoridades departamentales, distritales y municipales formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley. En este Artículo se agregó que los planes de gestión del riesgo y estrategias de respuesta departamentales, distritales y municipales, deberán considerar las acciones específicas para garantizar el logro de los objetivos de la gestión del riesgo de desastres y en los casos en que la unidad territorial cuente con planes similares, estos deberán ser revisados y actualizados en cumplimiento de la presente ley.
También se señala en la norma indicada, esto es el Artículo 37 que los programas y proyectos de estos planes se integrarán en los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de desarrollo departamental, distrital o municipal y demás herramientas de planificación del desarrollo, según sea el caso. Y en el Artículo 38 se prescribe que todos los proyectos de inversión pública que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional.
Lo anterior se complementa con los Artículos 39 al 41 de la Ley citada que le señalan a las entidades territoriales lo siguiente:
Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo. Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
Parágrafo. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no haya incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo.
Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.
Artículo 41. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial.
Responsabilidad por la inobservancia de las disposiciones contenidas en la Ley 1523 de 2012
La Ley 1523 de 2012 en el Artículo 93 adicionó una nueva falta disciplinaria al Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, de la siguiente manera:
Artículo 93. Faltas. Adiciónese el siguiente numeral al artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que quedará así:
“65. No dar cumplimiento a las funciones relacionadas con la gestión del riesgo de desastre en los términos establecidos en la ley”.
Lo anterior significa que la gestión del riesgo ha dejado de ser un acto de discrecionalidad de los Alcaldes y de los Concejales y pasó a ser una actividad administrativa de obligatoria observancia máxime que lo que se compromete por la identificación inadecuada de los riesgos es la vida de los habitantes del Municipio. Así entonces, es claro que ha surgido para los Alcaldes una primera responsabilidad que es la disciplinaria, sin embargo a ella se le suman otras tales como la responsabilidad del Estado y de los servidores públicos en los términos de los Artículo 90 y 91 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, responsabilidad que no encontraría justificación, ni exoneración en la autonomía territorial que como se indicó es relativa y que en materia de gestión del riesgo ha sido orientada limitada por el legislador con fundamento en el interés y bienestar general.
Las responsabilidades descritas, además de recaer en los Alcaldes y Concejales, también se pueden atribuir a los servidores públicos cuyas funciones estén en consonancia con la identificación de riesgos y la formulación de planes de desarrollo local o estratégicos y con el otorgamiento de licencias ambientales o de construcción, otros son los Consejos de atención de desastres, los particulares que obren como asesores o consultores.
Participación de la comunidad, administrados y asociados para la eficacia normativa en la prevención de desastres
Como se aprecia, varias son las disposiciones constitucionales y legales que aluden a la autonomía municipal, a los planes de ordenamiento territorial y a la prevención de desastres y si bien el acervo jurídico que atribuye competencias en estas materias no es abundante, si es suficiente para identificar lo que hay que hacer, cómo hay que hacerlo y quien está en la obligación de hacerlo, así como las consecuencias de responsabilidad jurídica por no hacerlo.
Sin duda, que se cuente con importante legislación para regular los planes de ordenamiento territorial, así como la prevención de desastres y la gestión del riesgo, es un asunto que jurídicamente debe otorgar un parte de tranquilidad a los colombianos en cuanto no hay omisión legislativa, sin embargo, tal tranquilidad no puede extenderse a los ámbitos de la eficacia de dichas leyes toda vez que ellas por su mera existencia y validez no logran que los desastres se eviten, ellas requieren de la acción firme y decidida de las autoridades locales como responsables de elaborar los planes de ordenamiento territorial y los de gestión del riesgo y prevención de desastres para que juntos formen un solo cuerpo. Así entonces y dado que la confianza de toda una sociedad está depositada en los mandatarios locales para efectos del ordenamiento territorial y la prevención de desastres mediante la gestión del riesgo, se estima que tal confianza debe verse garantizada con hechos y actos claros por parte de las autoridades locales que den cuenta de la situación real de los riesgos tal y como lo dispone la Ley 1523 de 2012 que demanda, además, que ellos se hagan visibles en el Plan de Ordenamiento Territorial, por tal motivo en aras de constatar que estas acciones se llevan a cabo, es imperativo que todos sin excepción solicitemos mediante derechos de petición de información y consulta a las autoridades locales: Gobernadores, Alcaldes, Corporaciones Autónomas Regionales, que informen de los procesos de formulación y actualización de los planes de ordenamiento territorial, así como de los riesgos que han sido identificados y las acciones afirmativas identificadas para eliminarlos o mitigarlos, esto debe ser requerido con los informes técnicos incluidos, en aras de evitar que muchos riesgos de envergadura pudieren ser objeto de ocultamiento, de no consideración oportuna o de no inclusión en los planes de ordenamiento territorial. Recuérdese que la intervención de la comunidad puede ser oportuna y conveniente si se tiene en cuenta que conforme a lo dispuesto en los Artículos 39 y 40 de la Ley 1523 de 2012, las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se haya sancionado dicha ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no haya incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo. Y en ese mismo año se deberán incorporar en los respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la ley 1523 de 2012.
NOTAS
[i] ROBLEDO SILVA, Paula. La Autonomía Municipal en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2010. P 441
[ii] Léase completo el Artículo 1 de la Ley 388 de 1997
[iii] COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1523 (24, abril, 2012). Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C. Diario Oficial nro. 48.411, 2012
Lo anterior, se cree, poco se ha meditado dentro de un contexto jurídico, seguramente porque son tan urgentes las medidas que se deben tomar luego de ocurridos los desastres que se olvida o pierde de vista cuáles fueron las que se debieron tomar oportunamente y por quién, antes de que los desastres ocurrieran.
El riesgo de ocurrencia de un desastre por causa de hechos de la naturaleza sin duda siempre estará presente, no obstante los Estados organizados para precaver estas situaciones así como las medidas que las puedan evitar o mitigar disponen una serie de acciones y de responsabilidades que le atribuyen, por lo general, a las autoridades locales las cuales mediante una praxis administrativa estatal eficiente, eficaz, publica y celera, se unen a los espacios nacionales para que desde un contexto y competencia más amplia se dispongan los apoyos para dar soluciones certeras en la eliminación o mitigación de los riesgos. Al respecto, Colombia, al menos en teoría, no es la excepción y lo aquí referido en principio se le atribuye a las entidades territoriales.
Dado lo anterior, lo primero que se abordará en este escrito es un contexto normativo constitucional que haga alusión a las entidades territoriales y su razón de ser, luego se descenderá a dichas entidades propiamente dichas con especial mención del Municipio, sus autoridades y las funciones que les corresponden según la Constitución, se hará mención de la autonomía territorial y su alcance, luego se enfatizará en dos importantes funciones de corte constitucional consagradas para los Municipios en cabeza de sus dirigentes y que ya se encuentran desarrolladas por el legislador tales como los planes de ordenamiento territorial y la prevención de desastres, y se culminará, de un lado, con una referencia sobre los responsables de la formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial sí como de los de análisis y gestión de riesgos y la responsabilidad que entraña que las autoridades municipales no cumplan con las dos funciones señaladas y, del otro lado, con un llamado o invitación a todos los habitantes del territorio nacional para que se inserten de manera activa en procesos que conduzcan a la eficacia de la normatividad vigente que tenga como propósito preservar la vida y los bienes mediante acciones afirmativas oportunas que ayuden a precaver, mitigar y eliminar riesgos de desastres.
Contexto constitucional de las entidades territoriales
De acuerdo con el Artículo 1 de la Constitución Política “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”
Si se detalla en esta disposición constitucional, se puede apreciar que ella alude a diferentes aspectos que son determinantes para el funcionamiento del Estado con ocasión de que allí se contiene, entre otros, su vocación social y jurídica y el carácter unitario, la esperanza de la participación popular y el respeto por la pluralidad y la dignidad de las personas, el interés general y la orientación administrativa en tanto se hace referencia a la descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales.
Cada uno de los elementos del Artículo 1 de la Constitución Política tienen, sin duda alguna, su sentido y significado conforme a la lectura e integración que se realice de ellos individualmente considerados pero en relación con los otros, es decir, tomar un solo elemento como el interés general para interpretarlo requiere ser conectado con los otros para poder comprender en quiénes recae el interés general y bajo cuáles criterios. Igual ocurre con elementos como la autonomía de las entidades territoriales que para leerse e interpretarse debe conectarse a los otros elementos como por ejemplo el trabajo, la solidaridad, el respeto por la dignidad humana como para enunciar sólo algunos.
Incluso, cada elemento que hace parte del Artículo 1 de la Constitución logra hoy ser leído desde un positivismo con ocasión de la regulación que ha obtenido en el ordenamiento jurídico. Particularmente para los propósitos de este escrito se partirá del concepto de entidades territoriales y su autonomía, para desarrollar principalmente una de ellas como se verá, la cual a la par del desarrollo se conectará con los demás elementos que la disposición constitucional mencionada refiere, dado que sin ellos, la razón de ser de las entidades territoriales desaparecería.
Entidades territoriales en Colombia
Al mencionarse el término genérico de entidades territoriales en el Artículo 1 de la Constitución Política, se hace indispensable armonizarlo con el Artículo 286 que establece que “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas y que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”.
El Municipio, las autoridades municipales y la autonomía
Especialmente con respecto al Municipio, la Constitución Política en el Artículo 311 lo considera como una entidad fundamental de la división político‑administrativa del Estado a la cual le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Para la administración del Municipio la Constitución Política atribuye esta responsabilidad a dos clases de autoridades, así: En el Artículo 312 indica que “en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.” Y en el Artículo 314 se señala que “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.”
Estas dos autoridades locales: Concejo Municipal y Alcalde tienen atribuidas funciones constitucionales en los Artículos 313 y 315, respectivamente. De dichas funciones concretamente se resaltan por el interés de este Artículo, las siguientes:
“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
…2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
…5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen.”
Tanto el Alcalde como el Concejo Municipal para ejercer las funciones que les corresponde, cuentan con la autonomía que en el Artículo 1 de la Constitución Política se le atribuye a las entidades territoriales, el Municipio entre ellas. Al respecto, la Doctora en Derecho Constitucional Paula Robledo Silva en su texto la Autonomía Municipal en Colombia, señala que “La Constitución de 1991 introdujo la autonomía de los entes territoriales como principio fundamental del Estado. Esta innovación constitucional ha llevado a un replanteamiento de la estructura territorial colombiana y de las relaciones entre el poder central y las distintas entidades territoriales, entre ellas los entes municipales.
La vida local y la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos por parte de las administraciones municipales se presentaron como claras preocupaciones de los constituyentes de 1991 y se vieron reflejadas en la carta política. Por ello el nivel municipal terminó, por lo menos desde el punto de vista formal, favorecido por la Constitución. Y además señala que la circunscripción de la noción de autonomía al ámbito territorial básicamente significa la referencia a la idea de distribución del poder entre el Estado, entendido este como instancia central, y las entidades inferiores, es decir las instancias territoriales que lo conforman. Bajo este entendido , la autonomía municipal puede definirse como la capacidad que tienen los entes locales, por mandato constitucional, para gestionar sus respectivos intereses a través de sus propios órganos y bajo su propia responsabilidad. Se trata entonces del derecho y el deber de participar en todos los asuntos (nacionales, regionales, municipales o provinciales) que involucren intereses de sus comunidades.”[i] Constitucionalmente, la autonomía de las entidades territoriales se encuentra contenida, además del Artículo 1, en el 287, y dicha autonomía se concreta en autonomía política, autonomía administrativa y autonomía financiera. Valga anotar que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta sino relativa con ocasión de que Colombia se erige como una república unitaria, además las Alcaldes se encuentran sometidos a órdenes e instrucciones del Gobernador y del Presidente de la República en materia de orden público como la precisa también la autora citada. Otra subordinación es a lo que disponga la Constitución y la Ley, según se vio en las funciones de los Concejos Municipales y de los Alcaldes.
Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial y de Gestión del Riesgo de Desastres como funciones de las autoridades municipales
Establecido el contexto anterior en el que se resaltan principios como el interés general, la dignidad humana y la autonomía territorial y funciones constitucionales que aluden al desarrollo social, al uso del suelo, al ordenamiento del territorio y a otras que señale la Constitución y la Ley, se precisa que sobre estos temas en particular el Congreso de la República ha expedido dos importantes leyes años que son constitutivas de claras competencias específicas para los Municipios en materia de ordenamiento territorial y de prevención de desastres como parte de su contenido. Estas dos leyes son la Ley 388 de 1997 y la Ley 1523 de 2012.
Mediante la ley 388 de 1997 el Congreso de Colombia dicto disposiciones jurídicas tenientes a armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo consagradas en la Ley 152 de 1994, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. Con esta Ley también pretendió el legislador, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.[ii]
Con la Ley 388 de 1997, el ordenamiento del territorio fue ratificado en el Artículo 3 como una función pública para el cumplimiento de varios fines, entre ellos “Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.”
Esta Ley también incorporó de manera expresa en el Artículo 4 la participación democrática cuyo alcance es que en ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones.
Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 de dicha Ley.
Conceptualmente el ordenamiento del territorio municipal y distrital según el Artículo 5 de la Ley en cita comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Por su parte según el Artículo 6, el ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible,
El ordenamiento del territorio se concreta en un plan de ordenamiento territorial y según el Artículo 9 de la Ley 388 de 1997 el plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo y se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes;
b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes;
c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
No obstante cuando la Ley 388 de 1997 se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el artículo 9, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo.
En todo caso y conforme al Artículo 11 de la misma Ley los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes: El componente general, el componente urbano y el componente rural.
A la obligatoriedad de formular el plan de ordenamiento territorial, se suma la recientemente expedida Ley 1523 de 2012[iii] por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Esta Ley impone contenido a los planes de ordenamiento territorial, contenido que no puede ser ignorado o puesto al margen por parte de las autoridades municipales, esto es los Alcaldes y los Concejos Municipales so pretexto de la autonomía territorial con ocasión de que dicha Ley consagra la gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Agrega dicha Ley que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
Precisa que para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos.
Esta ley consagra una importante declaración de principios orientadores de la gestión del riesgo, tales como: igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, Principio sistémico, de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y oportuna información.
Responsabilidad de la gestión y por la omisión
¿De quién es la responsabilidad por la identificación de los riesgos de desastres y en qué documento o tipo de acto deben hacerse visibles en aras de que puedan ser considerados como de atención prioritaria?
Los responsables de la gestión del riesgo y de su incorporación en los planes de ordenamiento territorial son los Alcaldes y los Gobernadores que poseen la responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres, se suman a ellos según el Artículo 2 de la Ley 1523 de 2012 todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano y con funciones de apoyo las Corporaciones Autónomas Regionales o de desarrollo sostenible conforme lo dispone el Artículo 31 de la la misma Ley.
Para efectos de gestión del riesgo en las entidades territoriales la Ley 1523 de 2012 se refirió en su Artículo 37 a los Planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, para lo cual señaló que las autoridades departamentales, distritales y municipales formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley. En este Artículo se agregó que los planes de gestión del riesgo y estrategias de respuesta departamentales, distritales y municipales, deberán considerar las acciones específicas para garantizar el logro de los objetivos de la gestión del riesgo de desastres y en los casos en que la unidad territorial cuente con planes similares, estos deberán ser revisados y actualizados en cumplimiento de la presente ley.
También se señala en la norma indicada, esto es el Artículo 37 que los programas y proyectos de estos planes se integrarán en los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de desarrollo departamental, distrital o municipal y demás herramientas de planificación del desarrollo, según sea el caso. Y en el Artículo 38 se prescribe que todos los proyectos de inversión pública que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional.
Lo anterior se complementa con los Artículos 39 al 41 de la Ley citada que le señalan a las entidades territoriales lo siguiente:
Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo. Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
Parágrafo. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no haya incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo.
Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.
Artículo 41. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial.
Responsabilidad por la inobservancia de las disposiciones contenidas en la Ley 1523 de 2012
La Ley 1523 de 2012 en el Artículo 93 adicionó una nueva falta disciplinaria al Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, de la siguiente manera:
Artículo 93. Faltas. Adiciónese el siguiente numeral al artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que quedará así:
“65. No dar cumplimiento a las funciones relacionadas con la gestión del riesgo de desastre en los términos establecidos en la ley”.
Lo anterior significa que la gestión del riesgo ha dejado de ser un acto de discrecionalidad de los Alcaldes y de los Concejales y pasó a ser una actividad administrativa de obligatoria observancia máxime que lo que se compromete por la identificación inadecuada de los riesgos es la vida de los habitantes del Municipio. Así entonces, es claro que ha surgido para los Alcaldes una primera responsabilidad que es la disciplinaria, sin embargo a ella se le suman otras tales como la responsabilidad del Estado y de los servidores públicos en los términos de los Artículo 90 y 91 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, responsabilidad que no encontraría justificación, ni exoneración en la autonomía territorial que como se indicó es relativa y que en materia de gestión del riesgo ha sido orientada limitada por el legislador con fundamento en el interés y bienestar general.
Las responsabilidades descritas, además de recaer en los Alcaldes y Concejales, también se pueden atribuir a los servidores públicos cuyas funciones estén en consonancia con la identificación de riesgos y la formulación de planes de desarrollo local o estratégicos y con el otorgamiento de licencias ambientales o de construcción, otros son los Consejos de atención de desastres, los particulares que obren como asesores o consultores.
Participación de la comunidad, administrados y asociados para la eficacia normativa en la prevención de desastres
Como se aprecia, varias son las disposiciones constitucionales y legales que aluden a la autonomía municipal, a los planes de ordenamiento territorial y a la prevención de desastres y si bien el acervo jurídico que atribuye competencias en estas materias no es abundante, si es suficiente para identificar lo que hay que hacer, cómo hay que hacerlo y quien está en la obligación de hacerlo, así como las consecuencias de responsabilidad jurídica por no hacerlo.
Sin duda, que se cuente con importante legislación para regular los planes de ordenamiento territorial, así como la prevención de desastres y la gestión del riesgo, es un asunto que jurídicamente debe otorgar un parte de tranquilidad a los colombianos en cuanto no hay omisión legislativa, sin embargo, tal tranquilidad no puede extenderse a los ámbitos de la eficacia de dichas leyes toda vez que ellas por su mera existencia y validez no logran que los desastres se eviten, ellas requieren de la acción firme y decidida de las autoridades locales como responsables de elaborar los planes de ordenamiento territorial y los de gestión del riesgo y prevención de desastres para que juntos formen un solo cuerpo. Así entonces y dado que la confianza de toda una sociedad está depositada en los mandatarios locales para efectos del ordenamiento territorial y la prevención de desastres mediante la gestión del riesgo, se estima que tal confianza debe verse garantizada con hechos y actos claros por parte de las autoridades locales que den cuenta de la situación real de los riesgos tal y como lo dispone la Ley 1523 de 2012 que demanda, además, que ellos se hagan visibles en el Plan de Ordenamiento Territorial, por tal motivo en aras de constatar que estas acciones se llevan a cabo, es imperativo que todos sin excepción solicitemos mediante derechos de petición de información y consulta a las autoridades locales: Gobernadores, Alcaldes, Corporaciones Autónomas Regionales, que informen de los procesos de formulación y actualización de los planes de ordenamiento territorial, así como de los riesgos que han sido identificados y las acciones afirmativas identificadas para eliminarlos o mitigarlos, esto debe ser requerido con los informes técnicos incluidos, en aras de evitar que muchos riesgos de envergadura pudieren ser objeto de ocultamiento, de no consideración oportuna o de no inclusión en los planes de ordenamiento territorial. Recuérdese que la intervención de la comunidad puede ser oportuna y conveniente si se tiene en cuenta que conforme a lo dispuesto en los Artículos 39 y 40 de la Ley 1523 de 2012, las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se haya sancionado dicha ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no haya incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo. Y en ese mismo año se deberán incorporar en los respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la ley 1523 de 2012.
NOTAS
[i] ROBLEDO SILVA, Paula. La Autonomía Municipal en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2010. P 441
[ii] Léase completo el Artículo 1 de la Ley 388 de 1997
[iii] COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1523 (24, abril, 2012). Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C. Diario Oficial nro. 48.411, 2012
Canal RSS
