Apuntes sobre el ordenamiento jurídico regulador de la calidad de la educación superior en Colombia y la responsabilidad por su inobservancia
Por: Abogada Gloria Yaneth Vélez Pérez
La calidad de la educación superior en Colombia logró regulación legislativa con la Ley 30 de 1992 que incorporó el sistema nacional de acreditación dinamizado con la acreditación de alta calidad tanto de los programas académicos como de las Instituciones. Luego fue expedida la Ley 1188 de 2008, por medio de la cual se reguló el registro calificado de programas académicos. Esta Ley tuvo como antecedente el Decreto 2566 de 2003, declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. La Ley 1188 fue reglamentada mediante el Decreto 1295 de 2010 por el cual se le dio viabilidad y operancia práctica al registro calificado y a la oferta y desarrollo de programas académicos de educación superior.
Estas disposiciones jurídicas de corte legislativo y reglamentario, complementadas con normas de derecho blando que aluden a la calidad de la educación superior tales como los Acuerdos expedidos por el Consejo Nacional de Acreditación y Resoluciones, Circulares y Directivas emitidas por el Ministerio de Educación Nacional, son no solo el marco jurídico que sustenta el deber de garantizar la calidad del servicio educativo, tanto de los programas académicos como de las Instituciones, sino que son la evidencia de que el Estado Colombiano tiene un serio compromiso con un servicio educativo de calidad conforme a estándares internacionales y a la vez legitimado por la comunidad académica y científica.
Así entonces, la calidad de la educación superior en Colombia pasa por dos reconocimientos: el primero de ellos es la obtención del registro calificado de los programas académicos que se pretendan ofrecer y desarrollar y el segundo es la acreditación de alta calidad que se le otorga a los programas académicos y a las Instituciones. Y mientras obtener el registro calificado de forma previa a la oferta es deber legal para las Instituciones que ofrezcan y desarrollen programas de educación superior, la acreditación tiene el carácter de voluntaria, al menos así lo disponen la Ley 1188 de 2008 Artículo 1 y la Ley 30 de 1992 Artículo 53, respectivamente.
Particularmente, el primer reconocimiento de calidad que es el registro calificado se define por la Ley 1188 de 2008 como “el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior.”. Y esta Ley también consagró que “para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad, se requiere haber obtenido registro calificado del mismo”.
Al esquema anterior de calidad de la educación superior, más allá de que se comparta o no, han ingresado las Instituciones de Educación Superior y se han insertado sus comunidades académicas, no obstante, mientras la mayoría de las Instituciones de Educación Superior en cumplimiento de la Ley 1188 de 2008 y el Decreto Reglamentario 1295 de 2010, disponen, institucional y académicamente, todo lo necesario para obtener del Ministerio de Educación Nacional el registro calificado para la oferta y desarrollo de los programas académicos, presenciales o a distancia y con virtualidad o sin ella, todo parece indicar que este requerimiento legal no es observado de manera general por quienes ofrecen programas de educación superior, al menos así se colige de la nota que el 27 de septiembre de 2012 publicó el Observatorio de la Universidad Colombiana y que tituló el “SENA inició oferta de programas virtuales de educación superior sin registro calificado”. Sobre el particular el Observatorio señaló que conoció que ‘Miles de colombianos terminaron de inscribirse para poder obtener un cupo en uno de los pregrados y especializaciones tecnológicas que, como educación superior, anunció y ofertó el SENA en la modalidad 100% virtual, y que carecen de registro calificado”. Y agregó que “según conoció El Observatorio, el SENA se avala en un acuerdo con el MEN (desde la época del viceministro Botero) para poder abrir esta oferta sin cursar previamente el proceso de registro calificado, lo cual se haría a partir de 2013(1).
La publicación del Observatorio de la Universidad Colombiana sobre la oferta de programas virtuales de educación superior sin registro calificado por parte del SENA, probablemente puede generar la indiferencia de muchos, entre ellos los colombianos que esperanzados en obtener un título de educación superior no se preocupan por hacerse la pregunta de si la oferta que le realiza el SENA se ajusta o no al ordenamiento jurídico vigente, precisado al inicio de este escrito. O tal vez los hoy miembros de las comunidades de las Instituciones de Educación Superior, públicas y privadas, tales como los docentes, estudiantes, egresados y quienes las regentan, hipotéticamente hablando, consideren, de un lado, y empezando por la óptica de los académicos y científicos, que dicha educación que imparta el SENA no dejará de ser formación ocupacional, por competencias laborales y que en nada guarda relación con lo que algunos académicos denominan competencias cognitivas o científicas. Por su parte, los estudiantes dirán que estos nuevos estudiantes del SENA aumentarían su masa crítica, los docentes verán una nueva oportunidad para insertarse en la cátedra, los egresados potenciales probablemente reflexionarán en sus opciones laborales una vez culminen sus estudios como egresados de educación superior del SENA y, para algunos, de todos, será indiferente, aunque de pronto para otros miembros de la comunidad académica del nivel directivo que hayan tenido la oportunidad de celebrar convenios de cooperación con el SENA y derivado de ellos algunos recursos para ofrecer educación superior, dirán que esa podría ser una buena razón para no oponerse o resistir a la oferta del SENA, no obstante los programas que el SENA ofrezca les atomice su oferta porque pudieren llegar a ser los mismos o parecidos a los que ellas ofrecen y desarrollan con registro calificado o con acreditación, o tal vez y siguiendo esta disertación en el plano hipotético, dirán o pensarán que puede ser una oportunidad por si llegaren a sancionar al SENA ser las Instituciones de Educación Superior las que puedan recibir a la población perjudicada y graduarla acudiendo a las figuras de la homologación y la suficiencia o a otra figura académica y jurídicamente posible. Pero, también hipotéticamente hablando, podría suceder que piensen y digan lo contrario.
Pero, aunque todos los miembros de la comunidad académica referenciados anteriormente, con la argumentación o reflexión que individualmente escojan o realicen, hagan caso omiso, o no, de la noticia según la cual el “SENA inició oferta de programas virtuales de educación superior sin registro calificado”, lo cierto es que la comunidad jurídica y los Órganos y Organismos de Control no pueden enmudecer ante esta situación, para lo cual necesario será realizar algunos análisis y reflexiones que con oportunidad abran el debate jurídico y ojalá académico, con miras a lograr que se comprenda que debe hacer parte de la calidad de la educación, en todos sus niveles, no solo el superior, la observancia del Estado social, constitucional y democrático de derecho, y ello entraña comprender también que aunque la educación superior que se ofrezca y desarrolle sea masiva y gratuita, como sería la que imparta el SENA, eso no la transforma, per se, en jurídica y por tanto no liberaría al Estado, ni a la Institución que la ofrezca y desarrolle, de Responsabilidad, por ello necesario será preguntar ¿si lo que se pretende al final de la educación superior que el SENA ofrece sin registro calificado es otorgar un título académico o entregar una indemnización al ciudadano que curse un programa de educación superior sin la observancia de los requisitos legales?.
A continuación se presentan algunos elementos jurídicos que otorgan el contexto dentro del cual deben analizarse las facultades del SENA al ofrecer educación superior, al menos es así en el actual momento histórico.
En reciente escrito titulado “Aspectos jurídicos y fácticos que pueden desatar el ejercicio de la función de inspección y vigilancia de la educación en Colombia(2)” precisé que “en Colombia la educación se encuentra regulada por disposiciones jurídicas tales como los Artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política (ellos aluden a la educación como derecho fundamental y servicio público, a la autonomía universitaria, la calidad, la oferta, la inspección y vigilancia, entre otros), la Ley 30 de 1992 (organiza la educación superior), la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), la Ley 749 de 2002 (Educación Técnica y Tecnológica y ciclos propedéuticos) y la Ley 1188 de 2008 (Registros Calificados), Ley 1064 de 2006 (Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano), aunque no son las únicas, ya que hay otras que también deben tenerse en cuenta en toda la praxis de la educación, ver para ello las leyes desde 1982 al 2012 aplicables, por ejemplo, a las instituciones de educación superior.
En tratándose de educación superior, la Ley 30 de 1992 en el Artículo 16 complementada con la Ley 115 de 1994 en su Artículo 213, consagra varios tipos de instituciones de educación superior: Universidades, Instituciones Universitarias, Escuelas Tecnológicas, Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales, las cuales pueden ser de naturaleza pública y de naturaleza privada que se organizan como Fundaciones, Corporaciones o de Economía Solidaria, pero sin ánimo de lucro y de utilidad común, ver para ello http://www.vozjuridica.com/la-educacioacuten-desde-las-ies.html.
Esta clasificación de las Instituciones de Educación Superior, está sustentada en el campo de acción de cada una de ellas, en los requisitos legales para ampliar dicho campo y en la autonomía universitaria, un tanto más rígida para las instituciones de educación superior de naturaleza pública que no tienen el carácter de universidad(3).
Aunado a la clasificación de las Instituciones de Educación Superior se encuentran los tipos de educación que hacen parte del sistema de educación según la Ley 115 de 1994 que son: educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media; educación informal y educación para el trabajo y el desarrollo humano, esta última antes denominada educación no formal.
Por educación formal, según el Artículo 10 de la ley 115 de 1994 en armonía con la Ley 30 de 1992, se entiende aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos. Esta se organiza por niveles, a saber:
a) El preescolar que comprenderá mínimo un grado obligatorio;
b) La educación básica con una duración de nueve (9) grados que se desarrollará en dos ciclos: La educación básica primaria de cinco (5) grados y la educación básica secundaria de cuatro (4) grados, y
c) La educación media con una duración de dos (2) grados.
d) la educación superior, que se clasifica en técnica profesional, tecnológica, universitaria y de posgrado (especialización, maestría, doctorado, postdoctorado).
Los niveles formales de la educación se pueden articular: la media con la educación superior y la educación superior por ciclos propedéuticos.
Otro nivel de la educación diferente de los niveles formales, de interés en este escrito, es el de educación para el trabajo y el desarrollo humano, antes educación no formal. Este nivel educativo logró ese estatus en la Ley 1064 de 2006 y lo prestan Instituciones de Educación que, por regla general, no son, de un lado, de educación superior y, del otro lado, sin ánimo de lucro, ya que el común denominador es que las Instituciones de Educación para el trabajo y el desarrollo humano sean de naturaleza privada y con ánimo de lucro, en contraste con las de educación superior que mientras sean de naturaleza privada, deben ser sin ánimo de lucro de utilidad común.
La educación para el trabajo y el desarrollo humano regulada en la Ley 1064 de 2006, está reglamentada mediante el Decreto 4904 de 2009 que señala que ella hace parte del servicio público educativo y responde a los fines de la educación consagrados en el artículo 5° de la Ley 115 de 1994. Se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos académicos o laborales y conduce a la obtención de certificados de aptitud ocupacional. Ella, según el mismo Decreto, comprende la formación permanente, personal, social y cultural, que se fundamenta en una concepción integral de la persona, que una institución organiza en un proyecto educativo institucional y que estructura en currículos flexibles sin sujeción al sistema de niveles y grados propios de la educación formal.”
Pero, con esta descripción de lo que son los dos reconocimientos de la calidad, la tipología de Instituciones de Educación, así como los niveles de formación que hacen parte del sistema de educación en Colombia, ¿Cómo se ve el SENA dentro de ese sistema no sólo como institución, sino como oferente y desarrolladora de la educación y como sujeto obligado a observar las normas de educación y de calidad de la educación?
Antes de ofrecer una respuesta, importante es precisar que el SENA o Servicio Nacional de Aprendizaje, fue creado mediante el Decreto 118 de 1957 y su naturaleza jurídica fue de establecimiento público, naturaleza jurídica reiterada en la Ley 119 de 1994 mediante la cual fue reestructurado y que expresamente dispone que el SENA es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio del Trabajo cuya misión, según el artículo 2 de la ley 119 es “cumplir la función que le corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país”. Esta condición del SENA se mantiene al armonizar lo dispuesto en el Artículo 137 de la Ley 30 de 1992, que indica que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), continuará adscrito a la entidad respectiva, esto es al Ministerio del Trabajo y que funcionará de acuerdo con su naturaleza jurídica (establecimiento público) y su régimen académico lo ajustará conforme lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, naturalmente cuando incursione en educación superior.
Precisado lo anterior, la respuesta a la pregunta, sin pretender que sea la única, es que el SENA parece ser un híbrido entre las instituciones de educación ya que según puede entenderse del ordenamiento jurídico vigente en materia de educación superior y de las normas de creación y restructuración del SENA, esta entidad no es plenamente ninguna de las Instituciones mencionadas en el Artículo 16 de la Ley 30 de 1992 complementado con la Ley 115 de 1994 en el Artículo 213, ni a las que alude la Ley 1064 de 2006, esto es, el SENA no es Universidad, ni Institución Universitaria o Escuela Tecnológica, no es Institución Tecnológica ni Institución Técnica Profesional y no es exactamente una Institución de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano, aunque paradójicamente ofrezca el nivel de educación que ofrecen las de educación para el trabajo y el desarrollo humano y haya empezado a ofertar el nivel de educación encomendado a las instituciones de educación superior.
Pero, ¿Si el SENA no es ninguna de las Instituciones de Educación Superior, puede ofrecer y desarrollar programas de Educación Superior y hacerlo sin obtener previamente los registros calificados?
Sobre el particular y más allá de compartirlo o no, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto emitido el 16 de septiembre de 2010 Radicación No. 2026 11001-03-06-000-2010-00089- 00 Consejero Ponente: Dr. Enrique José Arboleda Perdomo, refiriéndose al Registro para los programas de educación superior ofrecidos por el SENA y su régimen normativo aplicable, conceptuó que ‘la formación profesional integral como objetivo y función principal del SENA la consagra en varios Artículos la Ley 119 de 1994 y que el numeral 6 del artículo 4 le permite adelantar “programas de formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las disposiciones legales respectivas”. Agregó que integrando la ley 119 de 1994 con lo señalado en el artículo 137 de la ley 30 de 1992, es posible distinguir tres situaciones para el SENA:
i) En cuanto a la formación profesional integral y otros servicios de capacitación a los trabajadores, aspectos que conforman su misión esencial desde que fue creado en 1957, se aplicarán las normas especiales de la ley 119 de 1994.
ii) En su funcionamiento se regirá por las normas especiales que le son propias, lo cual es concordante con la ley 30 de 1992, y,
iii) En cuanto desarrolle programas de educación superior, el régimen académico de esa actividad será el de la ley 30 de 1992, y las normas que la modifiquen o reformen. Esto último significa que en desarrollo de esa actividad académica, según se ha explicado, el SENA deberá ajustar el contenido de los programas y títulos que otorga a lo dispuesto en las normas que regulan la educación superior, esto es, la ley 30 de 1992 y las que la adicionen, modifiquen o reformen, como es el caso de la ley 749 de 2002.
Advierte la Sala que la autorización dada al SENA para ofrecer programas en la modalidad de formación tecnológica y técnica profesional, no la convierte o transforma en institución de educación superior, por la sencilla razón que su régimen jurídico definido por la ley 119 de 1994 ha establecido sin asomo de duda su naturaleza jurídica y misión específica encomendada y, por tanto, no puede tener esa condición. A ello debe agregarse que nunca ha sido considerada como institución de educación superior por las normas que rigen ese servicio.’ Así entonces, para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el concepto citado, ‘es claro que el SENA no es una Institución de Educación Superior, pero que puede ofrecer programas de educación superior, no obstante también precisó que si bien el SENA no ha sido considerada como una institución de educación superior, lo cierto es que ofrece programas que las leyes 30 de 1992 y 749 de 2002 consideran como tales, lo que implica la imposibilidad de que estos programas puedan considerarse ajenos a las políticas de calidad en la educación superior previstas por el legislador’, para lo cual concluyó su concepto señalando que el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA deberá solicitar y obtener del Ministerio de Educación Nacional el registro calificado para los programas del nivel de educación superior que ofrece de conformidad con lo previsto en la Ley 1188 de 2008(4)’.
Dado lo anterior ¿qué representa que el SENA ofrezca programas de educación superior sin el registro calificado? La respuesta a esta pregunta se encuentra en el Artículo 2 del Decreto 1295 de 2010 que señala que “No constituye título de carácter académico de educación superior el que otorgue una institución respecto de un programa que carezca de registro calificado”, En ese contexto, obliga hacer la pregunta: ¿Si es ilegal la oferta de programas de educación superior sin registro calificado que hace una Institución de Educación Superior, qué nivel de legalidad puede tener la oferta de programas de educación superior que sin registro calificado hace una Institución que no es de Educación Superior?
Así entonces, se cree, salvo mejor criterio, que si el SENA ofrece programas de educación superior sin el registro calificado comprometería la responsabilidad del Estado y de los servidores públicos en los términos de los Artículo 90 y 91 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, la Ley 734 de 2002 y los Artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992, responsabilidad que no encontraría justificación, ni exoneración en lo que “según conoció El Observatorio de la Universidad Colombiana, el SENA se avala en un acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional (desde la época del viceministro Botero) para poder abrir esta oferta sin cursar previamente el proceso de registro calificado” y no hallaría justificación, ni exoneración, porque acuerdos de esa naturaleza, además de que se estima vulnerarían el ordenamiento jurídico vigente, permitirían aceptar que en Colombia hay dos sistemas de educación superior y de calidad de la misma, siendo uno de ellos, el particular del SENA que estaría al margen de lo que las otras instituciones de educación deben realizar para garantizar la calidad de la educación que ofrecen.
Así las cosas, queda esperar cuáles serán los acciones y actuaciones administrativas que adelantarán Instancias como los Órganos de Control, el Ministerio de Educación Nacional a través de la Subdirección de Inspección y Vigilancia y el Consejo Nacional de Educación Superior CESU, para evitar que el Estado eventualmente tenga que indemnizar a colombianos de buena fe que esperanzados en una promesa de educación superior lleguen a invertir su tiempo y otros recursos para encontrar al final de su realización que “No constituye título de carácter académico de educación superior el que otorgue una institución respecto de un programa que carezca de registro calificado”
Notas
1. Colombia. Observatorio de la Universidad Colombiana. http://universidad.edu.co/index.php?option=com_content&view=article&id=3270:sena-inicio-oferta-de-programas-virtuales-de-educacion-superior-sin-registro-calificado&catid=16:noticias&Itemid=198 Recuperado el 28 de septiembre de 2012.
2. VÉLEZ PÉREZ, Gloria Yaneth. Aspectos jurídicos y fácticos que pueden desatar el ejercicio de la función de inspección y vigilancia de la educación en Colombia. Colombia: Portal www.vozjuridica.com. 2012. http://www.vozjuridica.com/inspeccion-y-vigilancia-de-la-educacioacuten-superior-gloria-veacutelez.html
3. VELEZ PEREZ, Gloria Yaneth. Formas de Organización Estatal y la Autonomía de las Instituciones de Educación Superior Públicas. Colombia: Revista Tecnológica ACIET. Volumen 1:3. 2005. ISSN 1900-5199. Pp 108-123. http://www.aciet.org.co/imagenes/2005.pdf
4. COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Referencia: Registro para los programas de educación superior ofrecidos por el SENA. Régimen normativo aplicable. (16, septiembre, 2010). Consejero Ponente: Dr. Enrique José Arboleda Perdomo. Radicación No. 2026 11001-03-06-000-2010-00089- 00.
Estas disposiciones jurídicas de corte legislativo y reglamentario, complementadas con normas de derecho blando que aluden a la calidad de la educación superior tales como los Acuerdos expedidos por el Consejo Nacional de Acreditación y Resoluciones, Circulares y Directivas emitidas por el Ministerio de Educación Nacional, son no solo el marco jurídico que sustenta el deber de garantizar la calidad del servicio educativo, tanto de los programas académicos como de las Instituciones, sino que son la evidencia de que el Estado Colombiano tiene un serio compromiso con un servicio educativo de calidad conforme a estándares internacionales y a la vez legitimado por la comunidad académica y científica.
Así entonces, la calidad de la educación superior en Colombia pasa por dos reconocimientos: el primero de ellos es la obtención del registro calificado de los programas académicos que se pretendan ofrecer y desarrollar y el segundo es la acreditación de alta calidad que se le otorga a los programas académicos y a las Instituciones. Y mientras obtener el registro calificado de forma previa a la oferta es deber legal para las Instituciones que ofrezcan y desarrollen programas de educación superior, la acreditación tiene el carácter de voluntaria, al menos así lo disponen la Ley 1188 de 2008 Artículo 1 y la Ley 30 de 1992 Artículo 53, respectivamente.
Particularmente, el primer reconocimiento de calidad que es el registro calificado se define por la Ley 1188 de 2008 como “el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior.”. Y esta Ley también consagró que “para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad, se requiere haber obtenido registro calificado del mismo”.
Al esquema anterior de calidad de la educación superior, más allá de que se comparta o no, han ingresado las Instituciones de Educación Superior y se han insertado sus comunidades académicas, no obstante, mientras la mayoría de las Instituciones de Educación Superior en cumplimiento de la Ley 1188 de 2008 y el Decreto Reglamentario 1295 de 2010, disponen, institucional y académicamente, todo lo necesario para obtener del Ministerio de Educación Nacional el registro calificado para la oferta y desarrollo de los programas académicos, presenciales o a distancia y con virtualidad o sin ella, todo parece indicar que este requerimiento legal no es observado de manera general por quienes ofrecen programas de educación superior, al menos así se colige de la nota que el 27 de septiembre de 2012 publicó el Observatorio de la Universidad Colombiana y que tituló el “SENA inició oferta de programas virtuales de educación superior sin registro calificado”. Sobre el particular el Observatorio señaló que conoció que ‘Miles de colombianos terminaron de inscribirse para poder obtener un cupo en uno de los pregrados y especializaciones tecnológicas que, como educación superior, anunció y ofertó el SENA en la modalidad 100% virtual, y que carecen de registro calificado”. Y agregó que “según conoció El Observatorio, el SENA se avala en un acuerdo con el MEN (desde la época del viceministro Botero) para poder abrir esta oferta sin cursar previamente el proceso de registro calificado, lo cual se haría a partir de 2013(1).
La publicación del Observatorio de la Universidad Colombiana sobre la oferta de programas virtuales de educación superior sin registro calificado por parte del SENA, probablemente puede generar la indiferencia de muchos, entre ellos los colombianos que esperanzados en obtener un título de educación superior no se preocupan por hacerse la pregunta de si la oferta que le realiza el SENA se ajusta o no al ordenamiento jurídico vigente, precisado al inicio de este escrito. O tal vez los hoy miembros de las comunidades de las Instituciones de Educación Superior, públicas y privadas, tales como los docentes, estudiantes, egresados y quienes las regentan, hipotéticamente hablando, consideren, de un lado, y empezando por la óptica de los académicos y científicos, que dicha educación que imparta el SENA no dejará de ser formación ocupacional, por competencias laborales y que en nada guarda relación con lo que algunos académicos denominan competencias cognitivas o científicas. Por su parte, los estudiantes dirán que estos nuevos estudiantes del SENA aumentarían su masa crítica, los docentes verán una nueva oportunidad para insertarse en la cátedra, los egresados potenciales probablemente reflexionarán en sus opciones laborales una vez culminen sus estudios como egresados de educación superior del SENA y, para algunos, de todos, será indiferente, aunque de pronto para otros miembros de la comunidad académica del nivel directivo que hayan tenido la oportunidad de celebrar convenios de cooperación con el SENA y derivado de ellos algunos recursos para ofrecer educación superior, dirán que esa podría ser una buena razón para no oponerse o resistir a la oferta del SENA, no obstante los programas que el SENA ofrezca les atomice su oferta porque pudieren llegar a ser los mismos o parecidos a los que ellas ofrecen y desarrollan con registro calificado o con acreditación, o tal vez y siguiendo esta disertación en el plano hipotético, dirán o pensarán que puede ser una oportunidad por si llegaren a sancionar al SENA ser las Instituciones de Educación Superior las que puedan recibir a la población perjudicada y graduarla acudiendo a las figuras de la homologación y la suficiencia o a otra figura académica y jurídicamente posible. Pero, también hipotéticamente hablando, podría suceder que piensen y digan lo contrario.
Pero, aunque todos los miembros de la comunidad académica referenciados anteriormente, con la argumentación o reflexión que individualmente escojan o realicen, hagan caso omiso, o no, de la noticia según la cual el “SENA inició oferta de programas virtuales de educación superior sin registro calificado”, lo cierto es que la comunidad jurídica y los Órganos y Organismos de Control no pueden enmudecer ante esta situación, para lo cual necesario será realizar algunos análisis y reflexiones que con oportunidad abran el debate jurídico y ojalá académico, con miras a lograr que se comprenda que debe hacer parte de la calidad de la educación, en todos sus niveles, no solo el superior, la observancia del Estado social, constitucional y democrático de derecho, y ello entraña comprender también que aunque la educación superior que se ofrezca y desarrolle sea masiva y gratuita, como sería la que imparta el SENA, eso no la transforma, per se, en jurídica y por tanto no liberaría al Estado, ni a la Institución que la ofrezca y desarrolle, de Responsabilidad, por ello necesario será preguntar ¿si lo que se pretende al final de la educación superior que el SENA ofrece sin registro calificado es otorgar un título académico o entregar una indemnización al ciudadano que curse un programa de educación superior sin la observancia de los requisitos legales?.
A continuación se presentan algunos elementos jurídicos que otorgan el contexto dentro del cual deben analizarse las facultades del SENA al ofrecer educación superior, al menos es así en el actual momento histórico.
En reciente escrito titulado “Aspectos jurídicos y fácticos que pueden desatar el ejercicio de la función de inspección y vigilancia de la educación en Colombia(2)” precisé que “en Colombia la educación se encuentra regulada por disposiciones jurídicas tales como los Artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política (ellos aluden a la educación como derecho fundamental y servicio público, a la autonomía universitaria, la calidad, la oferta, la inspección y vigilancia, entre otros), la Ley 30 de 1992 (organiza la educación superior), la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), la Ley 749 de 2002 (Educación Técnica y Tecnológica y ciclos propedéuticos) y la Ley 1188 de 2008 (Registros Calificados), Ley 1064 de 2006 (Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano), aunque no son las únicas, ya que hay otras que también deben tenerse en cuenta en toda la praxis de la educación, ver para ello las leyes desde 1982 al 2012 aplicables, por ejemplo, a las instituciones de educación superior.
En tratándose de educación superior, la Ley 30 de 1992 en el Artículo 16 complementada con la Ley 115 de 1994 en su Artículo 213, consagra varios tipos de instituciones de educación superior: Universidades, Instituciones Universitarias, Escuelas Tecnológicas, Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales, las cuales pueden ser de naturaleza pública y de naturaleza privada que se organizan como Fundaciones, Corporaciones o de Economía Solidaria, pero sin ánimo de lucro y de utilidad común, ver para ello http://www.vozjuridica.com/la-educacioacuten-desde-las-ies.html.
Esta clasificación de las Instituciones de Educación Superior, está sustentada en el campo de acción de cada una de ellas, en los requisitos legales para ampliar dicho campo y en la autonomía universitaria, un tanto más rígida para las instituciones de educación superior de naturaleza pública que no tienen el carácter de universidad(3).
Aunado a la clasificación de las Instituciones de Educación Superior se encuentran los tipos de educación que hacen parte del sistema de educación según la Ley 115 de 1994 que son: educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media; educación informal y educación para el trabajo y el desarrollo humano, esta última antes denominada educación no formal.
Por educación formal, según el Artículo 10 de la ley 115 de 1994 en armonía con la Ley 30 de 1992, se entiende aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos. Esta se organiza por niveles, a saber:
a) El preescolar que comprenderá mínimo un grado obligatorio;
b) La educación básica con una duración de nueve (9) grados que se desarrollará en dos ciclos: La educación básica primaria de cinco (5) grados y la educación básica secundaria de cuatro (4) grados, y
c) La educación media con una duración de dos (2) grados.
d) la educación superior, que se clasifica en técnica profesional, tecnológica, universitaria y de posgrado (especialización, maestría, doctorado, postdoctorado).
Los niveles formales de la educación se pueden articular: la media con la educación superior y la educación superior por ciclos propedéuticos.
Otro nivel de la educación diferente de los niveles formales, de interés en este escrito, es el de educación para el trabajo y el desarrollo humano, antes educación no formal. Este nivel educativo logró ese estatus en la Ley 1064 de 2006 y lo prestan Instituciones de Educación que, por regla general, no son, de un lado, de educación superior y, del otro lado, sin ánimo de lucro, ya que el común denominador es que las Instituciones de Educación para el trabajo y el desarrollo humano sean de naturaleza privada y con ánimo de lucro, en contraste con las de educación superior que mientras sean de naturaleza privada, deben ser sin ánimo de lucro de utilidad común.
La educación para el trabajo y el desarrollo humano regulada en la Ley 1064 de 2006, está reglamentada mediante el Decreto 4904 de 2009 que señala que ella hace parte del servicio público educativo y responde a los fines de la educación consagrados en el artículo 5° de la Ley 115 de 1994. Se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos académicos o laborales y conduce a la obtención de certificados de aptitud ocupacional. Ella, según el mismo Decreto, comprende la formación permanente, personal, social y cultural, que se fundamenta en una concepción integral de la persona, que una institución organiza en un proyecto educativo institucional y que estructura en currículos flexibles sin sujeción al sistema de niveles y grados propios de la educación formal.”
Pero, con esta descripción de lo que son los dos reconocimientos de la calidad, la tipología de Instituciones de Educación, así como los niveles de formación que hacen parte del sistema de educación en Colombia, ¿Cómo se ve el SENA dentro de ese sistema no sólo como institución, sino como oferente y desarrolladora de la educación y como sujeto obligado a observar las normas de educación y de calidad de la educación?
Antes de ofrecer una respuesta, importante es precisar que el SENA o Servicio Nacional de Aprendizaje, fue creado mediante el Decreto 118 de 1957 y su naturaleza jurídica fue de establecimiento público, naturaleza jurídica reiterada en la Ley 119 de 1994 mediante la cual fue reestructurado y que expresamente dispone que el SENA es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio del Trabajo cuya misión, según el artículo 2 de la ley 119 es “cumplir la función que le corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país”. Esta condición del SENA se mantiene al armonizar lo dispuesto en el Artículo 137 de la Ley 30 de 1992, que indica que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), continuará adscrito a la entidad respectiva, esto es al Ministerio del Trabajo y que funcionará de acuerdo con su naturaleza jurídica (establecimiento público) y su régimen académico lo ajustará conforme lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, naturalmente cuando incursione en educación superior.
Precisado lo anterior, la respuesta a la pregunta, sin pretender que sea la única, es que el SENA parece ser un híbrido entre las instituciones de educación ya que según puede entenderse del ordenamiento jurídico vigente en materia de educación superior y de las normas de creación y restructuración del SENA, esta entidad no es plenamente ninguna de las Instituciones mencionadas en el Artículo 16 de la Ley 30 de 1992 complementado con la Ley 115 de 1994 en el Artículo 213, ni a las que alude la Ley 1064 de 2006, esto es, el SENA no es Universidad, ni Institución Universitaria o Escuela Tecnológica, no es Institución Tecnológica ni Institución Técnica Profesional y no es exactamente una Institución de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano, aunque paradójicamente ofrezca el nivel de educación que ofrecen las de educación para el trabajo y el desarrollo humano y haya empezado a ofertar el nivel de educación encomendado a las instituciones de educación superior.
Pero, ¿Si el SENA no es ninguna de las Instituciones de Educación Superior, puede ofrecer y desarrollar programas de Educación Superior y hacerlo sin obtener previamente los registros calificados?
Sobre el particular y más allá de compartirlo o no, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto emitido el 16 de septiembre de 2010 Radicación No. 2026 11001-03-06-000-2010-00089- 00 Consejero Ponente: Dr. Enrique José Arboleda Perdomo, refiriéndose al Registro para los programas de educación superior ofrecidos por el SENA y su régimen normativo aplicable, conceptuó que ‘la formación profesional integral como objetivo y función principal del SENA la consagra en varios Artículos la Ley 119 de 1994 y que el numeral 6 del artículo 4 le permite adelantar “programas de formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las disposiciones legales respectivas”. Agregó que integrando la ley 119 de 1994 con lo señalado en el artículo 137 de la ley 30 de 1992, es posible distinguir tres situaciones para el SENA:
i) En cuanto a la formación profesional integral y otros servicios de capacitación a los trabajadores, aspectos que conforman su misión esencial desde que fue creado en 1957, se aplicarán las normas especiales de la ley 119 de 1994.
ii) En su funcionamiento se regirá por las normas especiales que le son propias, lo cual es concordante con la ley 30 de 1992, y,
iii) En cuanto desarrolle programas de educación superior, el régimen académico de esa actividad será el de la ley 30 de 1992, y las normas que la modifiquen o reformen. Esto último significa que en desarrollo de esa actividad académica, según se ha explicado, el SENA deberá ajustar el contenido de los programas y títulos que otorga a lo dispuesto en las normas que regulan la educación superior, esto es, la ley 30 de 1992 y las que la adicionen, modifiquen o reformen, como es el caso de la ley 749 de 2002.
Advierte la Sala que la autorización dada al SENA para ofrecer programas en la modalidad de formación tecnológica y técnica profesional, no la convierte o transforma en institución de educación superior, por la sencilla razón que su régimen jurídico definido por la ley 119 de 1994 ha establecido sin asomo de duda su naturaleza jurídica y misión específica encomendada y, por tanto, no puede tener esa condición. A ello debe agregarse que nunca ha sido considerada como institución de educación superior por las normas que rigen ese servicio.’ Así entonces, para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el concepto citado, ‘es claro que el SENA no es una Institución de Educación Superior, pero que puede ofrecer programas de educación superior, no obstante también precisó que si bien el SENA no ha sido considerada como una institución de educación superior, lo cierto es que ofrece programas que las leyes 30 de 1992 y 749 de 2002 consideran como tales, lo que implica la imposibilidad de que estos programas puedan considerarse ajenos a las políticas de calidad en la educación superior previstas por el legislador’, para lo cual concluyó su concepto señalando que el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA deberá solicitar y obtener del Ministerio de Educación Nacional el registro calificado para los programas del nivel de educación superior que ofrece de conformidad con lo previsto en la Ley 1188 de 2008(4)’.
Dado lo anterior ¿qué representa que el SENA ofrezca programas de educación superior sin el registro calificado? La respuesta a esta pregunta se encuentra en el Artículo 2 del Decreto 1295 de 2010 que señala que “No constituye título de carácter académico de educación superior el que otorgue una institución respecto de un programa que carezca de registro calificado”, En ese contexto, obliga hacer la pregunta: ¿Si es ilegal la oferta de programas de educación superior sin registro calificado que hace una Institución de Educación Superior, qué nivel de legalidad puede tener la oferta de programas de educación superior que sin registro calificado hace una Institución que no es de Educación Superior?
Así entonces, se cree, salvo mejor criterio, que si el SENA ofrece programas de educación superior sin el registro calificado comprometería la responsabilidad del Estado y de los servidores públicos en los términos de los Artículo 90 y 91 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, la Ley 734 de 2002 y los Artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992, responsabilidad que no encontraría justificación, ni exoneración en lo que “según conoció El Observatorio de la Universidad Colombiana, el SENA se avala en un acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional (desde la época del viceministro Botero) para poder abrir esta oferta sin cursar previamente el proceso de registro calificado” y no hallaría justificación, ni exoneración, porque acuerdos de esa naturaleza, además de que se estima vulnerarían el ordenamiento jurídico vigente, permitirían aceptar que en Colombia hay dos sistemas de educación superior y de calidad de la misma, siendo uno de ellos, el particular del SENA que estaría al margen de lo que las otras instituciones de educación deben realizar para garantizar la calidad de la educación que ofrecen.
Así las cosas, queda esperar cuáles serán los acciones y actuaciones administrativas que adelantarán Instancias como los Órganos de Control, el Ministerio de Educación Nacional a través de la Subdirección de Inspección y Vigilancia y el Consejo Nacional de Educación Superior CESU, para evitar que el Estado eventualmente tenga que indemnizar a colombianos de buena fe que esperanzados en una promesa de educación superior lleguen a invertir su tiempo y otros recursos para encontrar al final de su realización que “No constituye título de carácter académico de educación superior el que otorgue una institución respecto de un programa que carezca de registro calificado”
Notas
1. Colombia. Observatorio de la Universidad Colombiana. http://universidad.edu.co/index.php?option=com_content&view=article&id=3270:sena-inicio-oferta-de-programas-virtuales-de-educacion-superior-sin-registro-calificado&catid=16:noticias&Itemid=198 Recuperado el 28 de septiembre de 2012.
2. VÉLEZ PÉREZ, Gloria Yaneth. Aspectos jurídicos y fácticos que pueden desatar el ejercicio de la función de inspección y vigilancia de la educación en Colombia. Colombia: Portal www.vozjuridica.com. 2012. http://www.vozjuridica.com/inspeccion-y-vigilancia-de-la-educacioacuten-superior-gloria-veacutelez.html
3. VELEZ PEREZ, Gloria Yaneth. Formas de Organización Estatal y la Autonomía de las Instituciones de Educación Superior Públicas. Colombia: Revista Tecnológica ACIET. Volumen 1:3. 2005. ISSN 1900-5199. Pp 108-123. http://www.aciet.org.co/imagenes/2005.pdf
4. COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Referencia: Registro para los programas de educación superior ofrecidos por el SENA. Régimen normativo aplicable. (16, septiembre, 2010). Consejero Ponente: Dr. Enrique José Arboleda Perdomo. Radicación No. 2026 11001-03-06-000-2010-00089- 00.
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